黨的二十屆三中全會《決定》提出，加強地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。城市更新過程中，韌性是衡量更新成果的重要指標之一。為保障現(xiàn)代城市各類要素有序流動，燃氣、供排水、供熱、電力、通信等城市地下管線發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。
記者在采訪時了解到，我國城市地下管線不同程度地存在新舊管網(wǎng)預留空間不足、缺乏統(tǒng)一管理導致各部門各行其是、安全監(jiān)測預警機制有待完善等問題。
前期未進行統(tǒng)一規(guī)劃，導致新舊管網(wǎng)預留空間不足
近年來，多地發(fā)生燃氣事故，造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，燃氣管網(wǎng)安全成為社會高度關(guān)注的話題。與之相應的，是部分地區(qū)燃氣管網(wǎng)老化的事實。
“我住的是個建成已有30多年的老小區(qū)，上次管道大修還是十幾年前。去年挖路修暖氣管時，看到旁邊的燃氣管表面坑坑洼洼，滿是銹跡，接口處也老化得厲害，不少居民都怕管道漏氣。”青海湟源縣讀者秦繼業(yè)表達了自己的擔心。
燃氣管網(wǎng)只是城市眾多地下管網(wǎng)之一。有專家表示，一方面，大多數(shù)城市最初的地下管網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計缺乏前瞻性，加上檢修維護不到位，自然腐蝕下，管網(wǎng)老化較為嚴重；另一方面，隨著生活水平的提高，居民用電、用氣、用暖、供排水等需求逐年增加，管線運行壓力增大，容易破損引發(fā)事故。
除了老舊管網(wǎng)，幾年前新建的管網(wǎng)即便以城市總體規(guī)劃為前提，有的地方仍忽視管網(wǎng)建設(shè)完成后使用期限要在四五十年以上的要求，規(guī)劃沒有預留足夠的發(fā)展空間，難以順應城市快速發(fā)展的需要。廣西北海市水利局一名干部說：“在供排水管網(wǎng)設(shè)計之初，很多城市沒有充分考慮未來發(fā)展需要，無論是管網(wǎng)的深度、寬度還是水量都沒有在上下游相配套上下足功夫，城市內(nèi)澇中80%以上的積水點是這個原因造成的。”
為解決上述問題，不少城市探索建設(shè)地下管廊。然而，各地不同程度存在地下管廊“收費難”和“入廊難”的問題。湖北武漢市住房和城市更新局相關(guān)負責人坦言，對比規(guī)劃入廊管線的類別和里程，目前武漢市管線入廊未達到預期目標。地下管廊改變了傳統(tǒng)管線運營模式，傳統(tǒng)模式中，管線單位自行建設(shè)、自行維護，擁有敷設(shè)通道權(quán)屬；而新模式下，管線單位沒有敷設(shè)通道權(quán)屬，還需繳納較高的入廊費和日常維護費，入廊積極性普遍不高。而且已經(jīng)入廊的運營項目中，也有運營單位不愿繳納費用。
地下管網(wǎng)涉及多部門，數(shù)據(jù)信息及管網(wǎng)資料不聯(lián)通
地下管廊建設(shè)運營是一項系統(tǒng)工程，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、水務、城管、自然資源等多部門，供電、燃氣、電信等多方。“由于電力、通信等管線由國家相關(guān)部門和單位垂直管理，其建設(shè)改造方式、時間、投資和維護運行等都由行業(yè)條線決定，地方政府和管線單位在建設(shè)時機、投資時序、入廊收費等關(guān)鍵問題上較難達成共識。”中國人民大學公共管理學院教授唐鈞說，由于沒有明確的投入回報方式和預期，市場力量參與積極性不高，也制約了城市地下綜合管廊建設(shè)的推進和推廣。
同樣，湖南邵陽市讀者鄧忠林來信表示，窨井蓋為何總成為平整路面上的坑？究其原委，窨井分別歸屬排水、供水、電力、通信、燃氣、市政等多個部門，如要集中施工較難協(xié)調(diào)。
唐鈞也指出，地下管網(wǎng)分屬多個部門，各部門對于建設(shè)計劃、工程實施、運行維護等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃建設(shè)、管網(wǎng)鋪設(shè)、“破路”“破綠”施工等數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)整合共享，重復投資、重復建設(shè)、重復開挖現(xiàn)象多，也就導致了群眾反映較多的“拉鏈路”問題。
多頭管理也導致管網(wǎng)信息管理各自為政，存在資料缺失的現(xiàn)象。我國目前約70%城市的地下管線沒有系統(tǒng)的基礎(chǔ)性城建檔案資料，地下管線分布不清的狀況普遍存在。據(jù)同濟大學土木工程學院助理教授喬永康介紹，不少城市，特別是西部城市、北方城市很多管網(wǎng)由企業(yè)運營管理，企業(yè)更新改造意識不強，資金投入不夠，部分管網(wǎng)由于建設(shè)年代久遠、圖紙資料缺失、數(shù)據(jù)不完整、權(quán)屬不清晰，導致改造施工進展困難。尤其是老城區(qū)道路較窄，地下管路復雜，施工對居民生產(chǎn)生活影響較大，短期內(nèi)無法大面積開展，只能逐年分步推進實施，這就導致申請中央補助資金比較困難，地方財政負擔沉重。
多數(shù)城市現(xiàn)有地下專業(yè)管網(wǎng)的資料都以圖紙、圖表等形式記錄保存，采用人工管理方式。“這導致安全信息不準確、不充分，檔案保存分散，資料缺失。而且一些城市地下管線的建設(shè)和改造工程完成后，管線信息也未能實現(xiàn)同步更新，導致信息資料在實際中難以被應用。”喬永康說。這些問題為地下管廊在線監(jiān)測、建設(shè)智慧城市帶來諸多困難。
此外，湖南長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局有關(guān)負責人表示，部分地下管網(wǎng)技術(shù)規(guī)范、實施標準、保障措施等沒有統(tǒng)一標準，致使各部門在實踐中的做法不一。管網(wǎng)監(jiān)管也存在落實不到位的情況，如在實踐中一些地方?jīng)]有按照“誰投資、誰建設(shè)、誰受益”的原則加強對地下管網(wǎng)的監(jiān)督管理。此外，地下管網(wǎng)的安全監(jiān)測預警也未能完全滿足現(xiàn)實需求，地下管網(wǎng)數(shù)字化監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)相對滯后，智能化監(jiān)管水平仍有待提高。
建議新老城區(qū)分類施策，完善城市規(guī)劃管理和建設(shè)標準
要想搞好城市更新，提升城市韌性，統(tǒng)一規(guī)劃不能少，要明白更新方向在哪里、著力點在哪里。
公共服務設(shè)施存在哪些短板、慢行體系建構(gòu)堵點在哪、哪些內(nèi)澇積水點久治不愈……遼寧沈陽市為城市“體檢”細化了26個治理方向。“我們通過整合城市自體檢、第三方體檢、社會滿意度調(diào)查結(jié)論，形成年度城市問題清單和治理建議清單，之后有針對性地進行‘體檢’結(jié)果轉(zhuǎn)化，聚焦城市病癥，推動城市更新項目生成。”沈陽市城鄉(xiāng)建設(shè)局有關(guān)負責人介紹。
具體到城市韌性方面，老城區(qū)、新城區(qū)分類施策。該負責人表示，針對老城區(qū)，通過摸排各種管線現(xiàn)狀，整合路徑資源，隨著道路的修繕或?qū)ｍ椆こ探ㄔO(shè)對管線交叉復雜的區(qū)域統(tǒng)一進行整改，降低相互沖突的安全風險；針對新城區(qū)，在城市規(guī)劃建設(shè)前，綜合考慮各種管線需求，合理規(guī)劃布局或統(tǒng)一建設(shè)綜合管網(wǎng)，并盡可能在城市建設(shè)發(fā)展過程中一次性建成，避免后續(xù)各種管線隨意布置或重復性開挖破壞市容市貌。
“比如城市供排水管網(wǎng)問題，不僅與裝備、技術(shù)、資金有關(guān)系，還與政府的整體統(tǒng)籌規(guī)劃有直接關(guān)系。先完善政府層面的頂層設(shè)計，將供排水管網(wǎng)規(guī)劃到位，再解決后續(xù)管網(wǎng)的完善、維護、運營等問題。”沈陽市水務局排水管理處處長唐明星建議，成立由住建、自然資源部門牽頭，電力、水務、燃氣等相關(guān)部門和管線權(quán)屬單位及轄區(qū)政府共同參與的規(guī)劃建設(shè)管理體制。
一些城市多雨易澇，可將建設(shè)海綿城市作為提升韌性的抓手。湖北宜城市讀者鄭穎來信指出，城市因雨發(fā)生內(nèi)澇，除了瞬時雨量過大，還與城市規(guī)劃及建設(shè)過程中并未充分考慮洪澇災害風險有關(guān)。以排水系統(tǒng)為例，眾多城市雖然在“年年挖，年年建”，但排水系統(tǒng)設(shè)計建設(shè)標準低，設(shè)施維護更新不及時，老化損毀嚴重。建議在城市規(guī)劃時，充分考慮極端天氣發(fā)生的可能性，將韌性城市思維貫穿規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理和運維的全過程。
“城市充滿韌性，并不意味著可完全避免災害，應通過不斷學習、不斷加強對災害特征和城市防災能力建設(shè)的認知，以使城市能夠有效應對災害。”中國石油大學（華東）建筑系教授鄧慶堯認為，韌性城市具備“百折不撓”的品質(zhì)，能讓城市人民獲得更多的安全感，“當前，全國各地的城市更新建設(shè)正加快實施，應該抓住這一契機，為城市注入韌性要素，既解決當前面臨的問題，又著力防范未來城市可能遇到的風險。”
應完善監(jiān)測預警機制，統(tǒng)籌第三方力量推進更新工作
城市韌性往往體現(xiàn)在常規(guī)管理技術(shù)標準明確，監(jiān)測預警閉環(huán)可控，在相對確定的預期中動態(tài)調(diào)適。
湖北黃石市是位于長江中游的“百湖之市”，近年進行了修復排水干渠、改建排澇泵站等改造工程。“黃石目前嘗試對全市中心城區(qū)10個低洼點位進行實時監(jiān)測”，黃石市城市管理執(zhí)法委員會市政科負責人孟凱介紹，黃石在10個低洼點設(shè)置了水位監(jiān)測裝置，并接入一個名為城市生命線的平臺。“下雨時，可以將低洼點的水位信息即時反饋到平臺的指揮中心。后期我們還把監(jiān)測點擴大到城區(qū)的重要道路以及學校、停車場等重點場所。”孟凱說。
在沈陽市渾南區(qū)文源街，記者看到，燃氣施工人員正在安裝“管網(wǎng)哨兵”。“‘管網(wǎng)哨兵’就是燃氣管網(wǎng)泄漏檢測儀，主要用于監(jiān)測重點風險點，可安裝在地面或地下燃氣管網(wǎng)沿線窨井內(nèi)，一旦出現(xiàn)燃氣泄漏，就會自動報警。”沈陽市城鄉(xiāng)建設(shè)局燃氣處處長何偉介紹，除管網(wǎng)燃氣監(jiān)測外，沈陽還推進居民用戶燃氣報警器補全安裝工作，進一步完善監(jiān)測預警機制。燃氣報警器大范圍使用，為提升社區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)測預警能力、及時診斷管線故障、精準判斷破損部位等奠定了基礎(chǔ)。
“當然，增加部分智能設(shè)備和傳感器、加強智慧化技術(shù)的應用、推動數(shù)字化技術(shù)在城市地下安全領(lǐng)域落地，均是韌性城市建設(shè)中值得嘗試的舉措。”何偉還建議，制定管線數(shù)字化檔案，形成地下管網(wǎng)一張圖，將靜態(tài)數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)集成在同一平臺上統(tǒng)一管理。
推進城市更新，資金缺口怎么填？喬永康認為應該鼓勵第三方力量積極參與，支持行業(yè)企業(yè)統(tǒng)籌整合相關(guān)渠道資金。
以華東某市為例，該市通過吸收管線單位投資入股，其中城投集團占股45%、水務集團占股20%、供電公司占股15%、燃氣集團占股20%，共建共治管廊。管廊建成后的日常運維管理由城投管廊公司承擔。這一創(chuàng)新模式不但解決了地下管廊權(quán)屬的困境，也改善了運營單位入廊費過高的問題。而且，地下綜合管廊投資大、回報周期長，為避免出現(xiàn)資金周期錯配問題，城投管廊公司與當?shù)劂y行簽訂融資協(xié)議，利用銀行貸款、項目資本金和政府財政補貼，形成了可持續(xù)的項目資金保障機制。同時，該市研究制定了入廊收費保障機制和實施政策，增加剛性約束條款和激勵支持內(nèi)容，增加對入廊建設(shè)項目的稅費減免等優(yōu)惠政策，建立與收費機制相協(xié)調(diào)的投融資模式，實現(xiàn)綜合管廊科學、可持續(xù)發(fā)展。
（原文刊載于《人民日報》2024年10月14日第07版。如果有侵權(quán)或不當之處，請聯(lián)系我們，我們將立即處理。）
